航空争议频发凸显法律盲点 民航法正加快修订

华股财经 2008年05月07日 11:23:17 来源:人民日报
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   有关专家表示,修订应突出以人为本,直接明确规定赔偿责任限额。

    从强行辞职到对簿公堂,再到停飞事件,一些飞行员情绪的动荡已成为民航飞行安全的隐患之一。

    4月24日,一名东航飞行员辞职遭遇航空公司索赔1275万元一案,在昆明市中级人民法院终审 宣判,判其赔偿东航培训费等共计140万余元。
    历时近一年的“天价”索赔案尘埃落定,不管该案与东航“返航”事件有无关联,但与“返航”事件牵出的飞行员跳槽难、旅客延误赔偿难等问题一样,都从不同侧面反映一个现实:民用航空法严重滞后于航空业发展。

    今年1月,原民航总局代局长、现任民航局局长李家祥,在全国民航工作会议上表示:加快《民航法》修订工作。有关专家认为,民航法修订,应当突出以人为本的思想,加强对消费者权益和飞行员权益的保护。

    争议凸显缺失

    3月31日东航集体“返航”事件发生,在人们的热切关注下,东航4月7日承认其系“人为因素”引起。

    飞行员为什么故意返航?人们在进一步追问中得知:飞行员发泄对航空公司的不满,用旅客与航空公司博弈。

    跳槽难、劳动强度大、待遇不公……随后,飞行员纷纷站出来诉苦,让人们知道了高薪风光的飞行员还有如此之多的难言之隐,同时也让人们了解了飞行员与航空公司间的博弈由来已久:2006年6月,因欲办离职手续未获公司批准,东航某分公司6名飞行员在东航上海总部开始为期5天的“绝食”抗议。“绝食”飞行员称,之前提出辞职,被公司按有关规定追索机长600万元、副驾驶307万的巨额赔偿。2008年3月14日下午,由于认为受到了不公正的待遇,上海航空公司40余位机长同时报请“病假”。2008年3月28日,东星航空11名机长因与公司发生劳资等纠纷,集体“告假”……

    “之所以发生以上事件,一个重要的原因就是,无论是航空法,还是原民航总局的规定,都没有明确规定飞行员合理流动的机制。”中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮认为,东航集体“返航”,是飞行员为了保护自己的权益,可又无法寻找到有利的法律武器和法律途径的情况下,发生的“激进”行为。

    张起淮进一步分析,大规模的飞行员辞职,主要是对航空公司内部管理机制的不满。飞行员和航空公司之间缺乏一个有效运作的关系沟通和矛盾解决机制。一旦发生矛盾,即使飞行员的合法权益受到航空公司的侵害,飞行员也无法从正当的途径讨个“说法”,必然会导致双方矛盾激化。

    延误旅客获赔难的问题,一直被口“诛”笔“伐”,在这次“返航”事件的处理中,同样受到争议。据了解,民航法第一百二十六条规定,旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失,承运人应当承担责任。经查明,集体“返航”事件,航空公司没有免责理由,赔偿是必须的。可怎么赔偿?赔多少?现行民航法并未作出规定。

    依据2004年7月原国家民航总局出台的《关于贯彻国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见》,东航只给每名旅客400元左右的补偿,逃避了赔偿责任,表态令受延误的旅客十分不满。

    有关专家表示,民航法在旅客权益保护上,有两个问题比较突出,一是在发生航班延误的情况下如何处理?补偿之外,如何对旅客进行赔偿?现行民航法对此的规定缺乏可操作性;另一个是在造成旅客伤亡的情况下,对其的赔偿数额与国际标准差距较大。

  修订步履蹒跚

    “法律规定过于原则,操作性较差的民航法已经到了必须修改的地步。”中国民航管理干部学院航空法研究中心主任董念清教授表示,民航法已经实施了12年,现在环境发生了很大的变化,航空业也在迅速发展,中国航空运输总周转量已居世界第二位,民航法不适应现实需求的矛盾日益突出。

    事实上,民航法从1996年3月起施行至今的12年里,伴随着航空业发展中的新情况新问题,修订民航法的呼声就没有断过。

    2003年,随着民航重组的结束和我国加入WTO以及各项法制改革进程的加快,民航所面临的国内外法制环境发生了变化。当时,据媒体报道,有关部门顺应专家学者的呼吁,展开了民航法的修订工作,称“双接轨”的需要:既要与市场接轨,又要与法制接轨。此后,还有报道“修订草案稿已完成”、“有百余处修改”等消息。

    因赔偿标准问题,2004年11月发生的包头空难事件,长时间被炒得沸沸扬扬。2006年2月28日,原民航总局公布了《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》,将航空运输承运人对每名旅客的赔偿责任限额规定为40万元人民币。在2006年的两会上,全国人大代表联名建议修改民航法。人大代表、政协委员和一些法律专家认为,民航法有关条款滞后、民航内部管理制度不完善、不统一,其中不乏“自我保护”的“霸王条款”。

    2007年1月,原民航总局公开表态,现行的民航法产生于政企合一时期,随着民航改革政企分开后,该法部分内容已不适应民航发展和旅客权益保护的需要,亟待修订。同时,透露已启动了民用航空法修订的调研工作。

    时至今日,民航法的修订还是“只闻楼梯响,不见人下来”。张起淮介绍,修订工作不如预想的进展顺利。最大的阻力来自民航业内部,民航管理部门出于对自身部门利益的维护,自然不会积极制定给自己增加约束的相关规定,包括旅客赔偿及飞行员流动等方面。

    突出以人为本

    民航法应该修、急于修,已成社会共识。对此,专家提出了修改期望和建议。

    张起淮认为,民航法的修改,应当突出以人为本的思想,加强对消费者权益和飞行员权益的保护,合理限制行业保护。他建议尽快组织相关管理人员和专家对目前民航法存在的缺陷,以及航空业出现的新问题加紧研究,制订一部与国际接轨、适当超前的航空基本法。对目前民航法中有关赔偿标准、航班延误赔偿等落后于社会发展的规定进行修改,添加机场安全管理、事故处理程序等规定。

    民航法是在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中制定的,主要针对行业监管,对民航企业倾斜色彩浓。对此,董念清表示,在消费者与承运人二者的利益上,应从向承运人倾斜转为向消费者倾斜。因为航空运输业已不再是当初弱不禁风的行业,当初为了保护幼稚的民航业,法律上做出了一些倾斜,那么,在航空业成长壮大的今天,法律的天平应向消费者倾斜。

    同时,他指出,目前世界有些国家(包括国际公约)的法律规定,都已经更多地转向维护消费者权益了。

    鉴于国际条约及各国航空基本法中对航空运输的赔偿标准和赔偿责任限额都有直接规定,有关专家建议,我国也应在民航法中直接明确规定赔偿责任限额,并本着“法律面前一律平等”的原则,统一国际国内赔偿标准。退一步讲,如果考虑到我国目前的经济发展水平,不能一步到位在民航法中直接规定,也应在民航法中授权国务院对赔偿标准进行具体规定。而不能像现在这样授权原民航总局。民航局与航空公司、机场利益挂钩,难以实现公平。

    专家还建议,应当明确对赔偿责任限额的修订时限、修订程序和修订期限等内容。(记者 黄庆畅)

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