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基础设施开放的重庆方式

华股财经 2008年08月04日 15:00:32 来源:中国投资 作者:秦凤华
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在引入PSP时,政府没有追求过高溢价,投资人也没有追求过高回报,相关各方在合约执行过程中遇到没有明确的问题时,也能够以理性务实的态度协商解决 位于重庆北碚区童家溪镇的同兴垃圾处理厂不仅承担着日处理垃圾1400吨的任务,同时还可以利用垃圾处理进行发电,年发电量达1.2亿度。值得一提的是,这家西南地区第一座现代化的大型垃圾焚烧发电厂采取了市政公用设施领域较为普遍的BOT(投资-建设-运营)方式运作,项目公司同兴垃圾处理有限公司则由中国环境保护公司与包括重庆三峰环境产业公司、北京保罗投资公司等民营企业在内的6家企业共同出资组建。 而与同兴垃圾焚烧处理厂一路之隔的同兴医疗废物处理中心,计划日处理医疗废物20吨,同样采用了BOT运作模式,同样吸引了社会资本的参与,但实际废物处理量远达不到设计要求,从目前看来运作并不太成功。 “刚开始,前者在运行过程中也曾遇到垃圾处理量不足的困难,但市政府及时调整了全市的垃圾收运区域划分,为其垃圾处置提出了一揽子解决方案;而后者由于各医疗机构关系不同等原因,市政府并没有完全履行医疗垃圾集中处理的承诺,致使项目公司运营面临困难”,天则公用事业研究中心研究员赵旭说。 目前,私营部门资金已成为基础设施领域重要的资金来源,但政府承诺及优惠难以保证是基础设施领域向社会资本开放过程中面临的一大问题。这一难题,不仅是重庆,全国许多正在对市政公用事业进行市场化改革和引入私人部门参与的过程中,都曾出现过法律不健全、合约不完善、监管手段不足等问题。而这也引起了向许多城市基础设施项目提供贷款的世界银行的注意。 一个名为“基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善”的世界银行技术咨询项目,已经找到了解决办法。 基础设施前景广阔 2005年,世行给予重庆城市基础设施改造项目1.8亿美元的贷款项目。从那时起,世界银行驻中国代表处高级专家Mara Warwick就经常到重庆考察,而每次来到重庆,他都能感受到重庆这个西部重镇的变化,特别是在基础设施领域,“几乎认不出当年的重庆了”,Mara Warwick说。 在这个过程中,Mara Warwick感受到世行给予中国城市基础设施发展的这种资金提供和融资,对于重庆这样的城市来说非常重要。除了获得世行的贷款支持,重庆还正在以一种创新的方式和世行进行合作——开展技术咨询、提供制度建设咨询。 在世行内部,除了对具体项目提供贷款外,还开展一些制度建设和改善方面的研究类咨询项目。2007年3月,他们选择了重庆为研究对象,启动了针对中国基础设施领域引入PSP(Private Sector Participation,私营部门参与)的政策制度改善研究项目。 受重庆市利用世界银行贷款办公室和世界银行的委托,赵旭所在的天则公用事业研究中心与ERM环境资源管理咨询(上海)公司、天则所咨询公司、金杜律师事务所承担了这个项目的研究。 “尽管研究项目主要是围绕重庆在基础设施领域引入PSP和监管方面的问题,但这同时也是其他城市在市政公用事业领域所普遍面临的”,赵旭说。 在国家发改委体改司副司长王强看来,城市公用事业是最具潜力的行业之一,投资公用事业虽然没有像高科技行业那样伴随着高风险高盈利,一般只能获得平均利率,但具有需求稳定、市场广阔、盈利比较稳定的特点。 “随着城市化的加速推进产生了对城市公用事业的巨大需求,实际上我们的城市公用事业已远远不能满足需要,以污水处理设施为例,目前我们城市人口每年增加1.2%-1.5%就有对城市新基础设施的投资需求,这一市场是巨大的”,王强说。 据有关机构计算,要实现GDP增长1%,公用事业增长也需要1%,城市公用事业不仅直接或间接支撑着经济的增长,更是一方居民的利益所在,关系到人民的生活,关系到城市经济和社会的可持续发展。 城市公用事业不可能都依靠财政投入解决,而且各国的实践表明政府投资存在着体制上的局限性。 原建设部于2002年开展了以特许经营制度为主要手段的市政公用事业改革,并分别于2002年和2004年颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》,从而促使在全国市政公用事业内迅速涌现出大量市场化改革项目。根据原建设部2005年和2006年的调研,所涉及的市政公用事业(供水、污水、垃圾、供气、供热、公共交通)项目近2000个,其中各行业均有超过半数以上的项目开展了以特许经营制度为核心的引入市场机制的改革,而且涉及特许经营制度的项目数仍在逐年迅速增长。 包括BOT、TOT、BOOT、PPP等在内,私营部门可以采取多种方式参与市政公用事业,这些都可以看作是PSP模式。而在世行看来,整个中国基础设施领域私营部门的参与还处于一个早期阶段,各地引入PSP时出现的种种问题都与相关法律法规建设比较薄弱、政府管理不适应市场化改革有关,很多私人部门的投资其实具有很大风险,甚至还可能出现不能持续运营的问题,政府在转让国有资产后又不得不花更大的代价从私营部门手中再把项目买回来, 实际上,在进行招商引资过程中各地之间是存在竞争的,既有基础设施方面的竞争,也有投资软环境方面的竞争,即对当地政策环境的比较。因此,改善政策制度环境,也就是政府的监管环境就显得尤为迫切。 解决这些问题不仅有利于促进市政府更好地吸引私人部门参与,同时世行在研究过程中也发现了城市投资方面的投资机会。 “世行专门有个来做市政基础设施的城市发展部,经过考察后如果项目可行,世行会进一步为当地基础设施提供贷款”,赵旭说。 引入PSP重在提高效益 一般来说,公用事业引入PSP无非是两大目标,一是吸引私人投资以弥补政府投入的不足,二是提高公用事业的供给效率,包括提高服务质量并将成本控制在合理范围内。 投资不足是目前很多地方公用事业改革要解决的一个主要问题。银行信贷多为短期贷款,投资10-20年的较少,基础设施投资回收期长,需要的资金量大,因此商业银行贷款不适于基础设施行业。 “而基础设施引入PSP更适合于提高运营效率而不是融资”,汶县赵旭和他的报告小组得出的结论,“现在解决效率是我们的一个呼吁,只有少数城市在往这个方向走,多数地方还是在解决投资”。而引入PSP后很大程度上是给政府一个用来比较的标杆。 中法水务执行副总裁孙明华告诉记者,作为较早进入重庆的中外合资水务公司,中法水务2002年进入重庆,独家向北部片区提供供水服务,服务人口约90万,面积约为377平方公里,特许经营期为50年,包括制水、配水到售水的全过程供水特许经营项目。 中法刚开始服务于3.6万户,如今已经扩大到26万户。中法的判断是,未来5年,重庆的供水量和送水量以14%的年平均速度增长,而一般来说一个城市的水量增长约为3%。 中法水务收购重庆鱼尾区水厂,每年都进行大量的新管网改造,职工工资第一年就实现了10%的增长,2008年又增长了15%。尽管合作公司的利润率已经很低,承受了很大成本的增长,特别是2003年至今电价增长了约28.8%,而供应的水价并没有发生变化。 在同一个“池子”里引入了私营部门后,既有私营企业,又有国有企业,就可以通过一系列指标来衡量。如同样生产每吨水每天用人、成本、耗费能源、药剂投放量、漏损率等,即所谓“标杆竞争”,对国有企业和私营企业都形成一种压力,迫使企业提高效率。 “真正能不能实现效率的提高,还有待于我们政府从政策上制定一个好的框架”,赵旭说,“我们倾向于走向统一的监管,采取有效的激励机制”。 正向激励可以采取最高限价措施,由政府制定一个最高限价,企业如果节省了成本,那么节省下来的那部分就变成企业的盈利。在重庆北部片区,由于采取了“价格上限管制”的选择方案,不仅项目合作公司可以分享到成本节约的利益,还赋予政府在因行业重大技术进步等原因造成同行成本普遍明显下降时,对水价进行重新核定的权利。这就为项目可持续性提供了保证。 此外,正向激励还需建立一个合理的补偿机制,由于BOT项目在项目特许经营期结束时是无偿回收的,因此在最后几年里可能出现企业对设施维护程度的降低,如果能够在特许经营协议制定之初就给予企业一个公允补偿的话,不仅会鼓励企业在特许经营期到来之前仍然能够持续投资和良好维护,而且对开始谈判的项目资产价格也会产生有利影响,并不会造成国有资产流失,也不会产生“溢价”问题。 当然还有反向激励,即约束机制和处罚措施。如每3年进行中期风险评估,包括运营质量等全面评估,根据评估结果对价格、回报机制等进行调整。 项目小组在对上海、长沙、重庆等城市基础设施项目进行考察后发现,政府往往对PSP寄予了过高的希望,期望PSP解决所有问题,结果只能导致项目失败。 重庆市政府在引入PSP时并没有追求过高溢价,投资人也没有追求过高回报,相关各方在合约执行过程中遇到没有明确的问题时也能够以理性务实的态度协商解决,这给世行项目小组留下了深刻的印象。 实际上,引入PSP最主要的是解决国有国营体制下的低效率问题,这也是PSP的“用武之地”。带来的收益是有限的;而如果希望在引入PSP的同时解决投资资金短缺的问题,政府必须提高服务价格或提供补贴。 “毕竟私营部门是要追逐利益的,如果平均利润率比银行存款利率还低,那么是不会有私人部门愿意投资的”,赵旭说。 地方立法预留调整空间 在调研中,赵旭和他的同伴们发现,公用事业在引入PSP和监管方面存在的法律不健全、合约不完善、监管不到位是最为明显的问题。 目前,在公用事业领域,最高规格的法规仅仅是政府规章,还尚未有《公用事业法》和《特许经营法》等全国性立法的出现。各地公用事业PSP的成功参与有赖于各部门的协调配合,与中央政府相比,地方政府各部门协调起来更具灵活性。因此,研究小组建议重庆制定一个符合国情和重庆市情、具有可操作性的《市政公用事业PSP项目实施与监管原则》,将现有的各种PSP模式纳入统一管理,改善PSP的制度环境,以期进一步推进公
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