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深圳试验田的政体改革之花

华股财经 2008年08月04日 15:00:32 来源:财经时报 作者:陶海青
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  纵观中国30年来的行政体制改革,每一次都不是一步到位的。深圳大部制改革同样将需要许多年才能完成。   苔花如米小,也学牡丹开。   深圳作为试点城市,其始于2001年11月的政府体制试点改革,被认为是这次“大部制”改革的缩影。几天前,深圳市市长许宗衡在两会期间透露:“大部制改革,在深圳早已经进行尝试。”   对此,参与研究深圳行政体制改革方案的深圳大学公共管理教授马敬仁在接受《财经时报》独家采访时也证实,在2006年,深圳就按大部制思路试水行政体制改革,政府机构已由45个缩减为35个。   事实上,七年前深圳受中共中央编制办公室(以下简称“中编办”)委托,准备推出深化公共行政管理体制试点改革方案时,最初的思路是“行政三分制”。也就是说,未来政府的决策部门只有决策权而没有执行权;而执行部门只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为独立监督机构,直接向市长负责。按照大行业大部门设置政府机构,试图彻底根除部门利益,形成一个创新制度、有效管理的“新政府体制”。   马敬仁将这一改革的实施分为三个阶段:第一阶段,建立决策和执行分离框架;第二阶段,政府决策、执行、监督三方职能和权力相对分离相互协调;第三阶段,通过建立法定机构体系,完善公用事业管理、公共事业管理和社会管理以及社会服务系统,实现公共主体多元化。   然而,此后深圳“行政三分制”改革被证明是一波三折,改革在争议和阻力中沉寂,最终方案被锁进抽屉。半年后,“行政三分”这一字眼几乎不再被官方和媒体提及。对此深圳市政府给出的答复是:方案没有得到中编办的最后批准。   “但深圳的行政体制改革并未停步。一个刚刚开始的行政改革,是无所谓成功也无所谓失败的。在改革过程中,我们发现了许多新问题,也有过困惑,因为有些必备的条件在当时并没有培育出来。但深圳的行政体制改革仍然沿着决策、执行、监督三项职能分离协调、三种权力相互制约的方向推进。”3月11日,马敬仁在接受《财经时报》采访时说。   方案艰难出炉   “按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革。”这是2002年十六大报告中的一句话。   只有短短34个字。   但当时很少有人知道,就是这34个字,将指导一场震撼深圳的改革。   “这次改革将对政府管理结构、功能、运行机制等方面重新设计,因此具有‘革命’意义,它将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕。”马敬仁说。   据了解,当时的方案主要借鉴香港和英联邦国家行政改革办法。但在运作机制上,引入了美国、北欧等国家经验。   方案根据大行业、大系统原则,设置大文教、大交通、大经济、大卫生等机构,这与今天的大部制改革相近。   2003年1月,深圳行政体制改革方案基本定稿,并酝酿在2003年上半年全面启动。   中编办的原意是希望深圳在3个月内拟定改革方案并开始实施,但因为“行政三分制”将极大地限制官员权力,因而在政府内部受到阻力,改革一拖再拖。   “大的框架确定了,但在具体的政府部门设置上遇到阻力,局长们意见分歧太大。”消息灵通人士告诉记者。   让局长们不满的原因是,“行政三分制”主要涉及的是局级干部的权力和利益,有些局将被取消,局长们面临整体“洗牌”。   “至少有1/5的政府机构要被砍掉。”行政改革研究专家、汕头大学法学院院长杜钢建回忆说。   对机构的撤消牵动着官员们的敏感神经。不久,改革方案与现实碰撞,争吵与异议形成声浪。   一位局长曾在工作会议上愤怒地质问:“为什么撤掉我们局?”   “和以往的其他改革一样,‘行政三分制’改革同样必然涉及利益的重大调整,如何突破改革阻碍,达成妥协和共识极为重要。”马敬仁显得有些沉重。   在此后的半年中,“行政三分制”并未出现人们期盼的改革高潮,却悄然沉寂下去。   时隔3年,也就是2006年3月,经过16次易稿的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》(以下简称《方案》)正式出台。然而,深圳政府在解读改革方案时有意回避了“行政三分制”这5个字。   “但2006年启动的这一轮行政管理体制改革,一直是在‘行政三分制’的路上前进的。”马敬仁强调。   阵痛后反思   在中国,行政管理体制改革就是“革政府自己的命”,因为改革方案执行者本身也是被改革对象。   深圳作为试点,独立前行,没有任何可以模仿的先例。对于2003年深圳“行政三分制”改革阵痛,马敬仁坦言:“当时非政府组织没有充分培育。政府有意剥离职能,甚至向社会机构采购公共服务,但没有发达的社会组织来承接这些职能。”   “很多必备的法律条件也同样不存在。任何局部的改革,都因牵一发而动全身的体制敏感性而孤掌难鸣,遭遇现行行政体制的排斥。”马敬仁说。   而现行的行政体制,即许多政府部门还是集决策权、执行权、监督权于一身,从中央到地方,行业与行业之间,部门与部门之间,形成许多“利益共同体”。   然而,即使现有行政体制存在诸多弊端,但它却有诸多与之相配套的法律及规章相支撑。深圳要打破这种不合理的存在,必然遭遇现行法律法规的制约。   “很快,深圳政府就意识到这种法律障碍,并制定了相关规定和条例。”马敬仁说,“但当时改革缺乏既得权利的理解和社会的参与。当时听证制度等社会参与制度没有普及,没有民意表达机制。”   另外,“行政三分制”改革还需要政府在内部建立若干平台。比如公共信息平台、公共法制平台、政府集中采购平台和公共人力资源平台等。而这些政府公共平台当时还很匮乏。   实施进行时   经过多次机构调整,深圳在2003年已初步形成大行业、大系统归口管理的机构设置。同时按大交通、大文化、大系统要求,设置了相应机构。并且,在全国所有城市中,惟独深圳单设监察局。   2006年出台的《方案》对当时的政府机构进行了整合,整合后在总编制数量不变的情况下,市政府职能部门由45个减少为35个,决策部门缩减为21个。   分析人士认为,此次改革更具有符号意义。决策、执行、监督分开后,“事实上改变了权力运作的传统规则”,“以权力来制约权力”。   马敬仁特别强调,“大部制”是“行政三分制”的组织形式之一,这不同孟德斯鸠的“三权分立”(即行政权与司法权、立法权分离且互相制衡),而是将决策、执行及监督职能的分离。“行政三分制”是“事权”分离而非“法权”分离。   “从2006年到现在,深圳大部制改革的第一阶段建立决策和执行分离框架基本完成。”马敬仁认为,有几个事件为标志性。目前深圳政府的决策部门已经减少到21个,以后还将减少。培育了社区、非政府组织、行业组织、NGO等,事权相对分散。另外,一系列系统平台初见端倪,如12345公共信息系统平台,统一归口的法制平台,公共财政系统和集中采购也基本完成。   今年,《方案》实施将进入第二个阶段,至少要3年才能完成。   “是到了对政府部门自身利益‘动刀’的时候了,很有难度也有风险。”马敬仁说,还要保证公众的知情权和参与权。   马敬仁认为,建立“决策、执行及监督职能分离”的政府管理体制后,决策应该“慢下来”,通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等方式,形成方案。事实上,这是一个开放式的公共权力运作过程,每一步都是集体决策、科学决策,并在这一过程中形成有效的责任机制和监督机制。
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