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土地征收改革在论争中演进 农地入市进倒计时

华股财经 2012年10月08日 10:03:49
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  备受社会各界关注的《农村集体土地征收补偿条例》出台步伐正在加快。这被业内认为是“农村土地管理制度改革‘再出发’的前奏”

  农村集体土地征收制度改革的破晓之音再次传来。

  8月21日,中共中央办公厅法规局召开了一场小范围的“农村土地征收制度改革问题”专家座谈会。《财经国家周刊》获悉,座谈会就现行农村土地征收制度存在的主要问题、改革农村土地征收制度的意见和建议、修订土地管理法和制定集体土地征收补偿条例的建议等三方面进行了探讨。

  据了解,与会专家较普遍的建议是,今后集体土地征收应逐步缩小征地范围,同时尽快推动集体建设用地入市。而从相关部门的态度反馈来看,对“缩小征地范围”并无异议,但强调除涉及公共利益的领域需要继续征地外,“城建开发”依然要被纳入可征地范畴。至于集体建设用地入市,有关人员“态度依然谨慎”。

  上述座谈会的参会人员中,除中共中央办公厅法规局相关人员外,还包括来自国务院发展研究中心、中国社会科学院、清华大学、中国农业大学和中国土地勘测规划院等单位的几位业界资深土地问题专家。

  迹象表明,备受社会各界关注的《农村集体土地征收补偿条例》出台步伐正在加快。这也被业内认为是“农村土地制度改革‘再出发’的前奏”。

  农地入市倒计时

  8月6日,国家发改委印发《全国农村经济发展十二五规划》,再次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。这一起自2008年中共十七届三中全会的土地管理制度改革目标,由此步入落实执行的“倒计时”阶段。

  农村土地管理制度改革方向已定,下一步的关键是如何推进落实。专家认为,通过推进城镇化扩大内需、调整经济结构的战略日渐清晰,为农村土地管理制度改革迎来了难得的“破题”机遇。

  “推进新型城镇化首要解决的两大核心问题,一是户籍制度改革,二是农村土地管理制度改革。”中国人民大学经济学院教授陶然在接受《财经国家周刊》采访时表示,农村集体建设用地使用权改革,是未来扩大城镇化战略破题的一个关键所在。在这方面,业内比较普遍地认为“淡化所有权、强化使用权”将是农地改革的大势所趋。

  在中国经济体制改革研究会公众意见研究部主任冯楚军看来,鼓励农民以地入股、推进农地资本化、增加农民土地一级开发增值收益,以及配套财税体制改革、改变地方财政依赖大规模征地的发展模式,将是十八大以后土地管理改革的重点“攻坚”目标。

  征地制度改革,是农村土地管理制度改革的抓手。

  早在2008年,中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”,建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。而出于《宪法》相关规定和《土地管理法》修订、土地财政体制等配套改革尚未完成,这一既定目标推进缓慢。

  2009年,国土资源部起草关于农村集体建设用地流转管理的规范性文件。随后,《农村集体建设用地管理条例》作为《土地管理法》修订的配套法规被列入国务院立法规划。

  记者了解到,目前国土资源部已开展农村集体建设用地管理条例的起草工作,并在“省部合作”协议的框架内,指导多地开展集体土地流转试点,为实现集体土地与国有土地“平等化待遇”的改革目标积累经验。

  在年初召开的“全国国土资源工作会议”上,国土资源部部长徐绍史首次披露,允许地方试点集体建设用地建设租赁房,北京、上海已获批准。他表示,对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市,由省级政府审核同意并报部批准后,可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。这里所说的试点城市,主要即指北京和上海。

  据了解,出于缓解保障性安居工程建设的供地压力,落实城乡一体化规划、保障农民就业增收等多方面的考量,北京市在2011年初已向国土资源部提出试点申请,要求在符合规划的前提下,利用集体建设用地建设租赁房,并在北京市海淀区唐家岭地区展开试点。

  而由于担心地方政府借“试点”之机变相建设“小产权房”,这项改革并未进一步推广扩大。2011年6月,国土资源部下发通知,要求未经批准,其他地方一律不得利用农村集体建设用地建设租赁住房。

  北京市国土资源局相关负责人告诉《财经国家周刊》,目前北京市对试点工作较为谨慎,仅在海淀区唐家岭地区开展了一处试点。相比之下,上海则进展较为迅猛,全市各个区县都已开始布置,并就集体建设用地建租赁房做了总体和单项的试点规划。

  《财经国家周刊》记者在采访中得知,在北京市区周边的郊区县,当地农村对集体建设用地使用、流转等改革政策十分期待。一些村集体组织自发进行的改革探索,事实上早已出现。但迄今,除了由北京市政府主导的唐家岭集体建设用地建租赁房改革试点外,其他民间“土改”实践大都未获得国土资源部及更高决策层的认可。

  在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授看来,当前农村土地制度改革已经提上中央议事日程。在今年的政府工作报告中,温家宝总理曾明确提出今年要制订出台农村集体土地征收补偿条例。现在面临的尴尬是,作为上位法的《土地管理法》尚未完成修改,“在这种背景下,如果要制定一个好的农村土地征收条例,就有难度的”。

  据悉,为了加强土地管理,完善土地征收补偿制度,保障被征地农民合法权益,《土地管理法修订草案》正由国土资源部起草,并被列入今年力争完成的立法项目。

  截至6月底,国土资源部牵头的农村集体土地所有权确权登记工作发证率已达到78%,集体建设用地使用权确权登记发证率达到85%,宅基地使用权确权登记发证率达到80%。按照国务院要求,集体土地所有权登记发证工作要在今年底前完成,使用权发证要在2013年底前完成。

  蔡继明告诉记者,确权本身并不意味着土地管理制度有什么变化,但确权完成会为后面的土地管理制度改革打一个基础。

  小产权转正悬念

  在筹谋推进农村集体建设用地使用权改革进程中,小产权房问题,已成为一道亟待破解的障碍性难题。

  《财经国家周刊》了解到,按照国土资源部的部署,小产权房不在当前集体土地确权登记的发证工作之列。小产权,这一困扰农村土地制度改革的“拦路虎”如何清除?深圳近期的改革试验动向曾让业界抱有期待。

  今年5月下旬,深圳土地管理制度改革综合试点正式启动,这个被国土资源部部长徐绍史称为“我国土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉择”的改革,让业界看到了加快推进土地制度改革的希望。

  对于深圳开启此轮土地改革的背景,徐绍史表示,深圳是高度城市化地区的典型代表,面临着土地空间不足与存量土地粗放低效利用同时并存、土地利用方式落后和调控手段困难相互制约等难题。要求深圳在探索土地配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面积累新经验,探索新路子。

  解读获批的《深圳市土地管理制度改革总体方案》,改革实验的重点在于探索土地分类确权、土地市场化运行机制完善和土地资本化实现。总体思路是明确权益与二次开发相结合,通过城中村工业用地和原居民宅基地的改造和再开发,实现从集体实际控制土地到国有土地的完全转换。

  业界普遍关心的是,深圳能否通过土地管理制度改革,成为部、省、市协调推进的一个改革范本,成为土地管理制度改革理论的先行者、实践经验的开拓者和制度供给的开拓者。

  在深圳抛出土地管理制度改革方案几个月后,一条有关将“非法建筑纳入住房保障体系”的提议引发业界极大关注。坊间一度盛传,深圳大鹏新区一处总建面超过10万平方米的非法建筑,可能被政府罚没纳入保障房体系。舆论对此的普遍解读是“深圳首例小产权房转正”。

  这一敏感话题所引发的连锁反应超出政府预计。8月13日,深圳市规划土地监察支队出面辟谣,表示已对上述大鹏新区非法建筑立案查处,深圳小产权房确权转正的说法系误传,并将对小产权房“继续进行严查”。

  专家分析,与其他城市相比,深圳存在特殊性,经过1992年、2004年两次农村城市化改造,原农业户口人员已全部转为城市居民,法律上土地所有权已经宣布国有,但由于小产权房问题细化配套政策久未出台,实质上二元结构并未变为一元结构,原农村集体经济组织仍然占用深圳约390平方公里土地,和深圳建设用地的42%。

  处理上述特有问题,被认为是深圳土地管理制度改革的源动力,因此深圳土地管理制度改革的借鉴意义也一度被认为属于特例,难以复制。也正因如此,“深圳小产权房转正”不具普遍适用意义。

  而在国土资源部部长徐绍史看来,深圳现在存在的土地空间不足、存量土地粗放利用等问题,也是未来其他许多城市发展必须面对和破解的突出问题,这也正是深圳此次土地管理制度改革对于其他城市的借鉴意义所在。

  国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英则认为,深圳这次土地管理制度改革的难点和破题,主要是探索怎样将上述那些不合法进入城市化进程的农村集体建设用地进入城市管理体系,以及权利构建问题,这也是这次试点的最重要的价值。

  在区分占用耕地和集体建设用地的基础上,将一部分农民自建的小产权房合法化(比如用作保障房),是近两年来诸多业界学者的看法。十一届全国政协委员郭松海等一些学者,曾连续多年就小产权房转正问题,在全国两会上递交提案。国土资源部对此项提议一直未做明确表态。

  清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授认为,国土部等决策层不采纳小产权房转正建议,主要的“心理障碍”在于小产权房与现行的法律、法规和政策相矛盾。要为小产权房正身,前提是必须先要否定现行法制中某些条款。

  小产权房在体制、政策等方面的突破,显然要进一步依赖地方试点城市的“先行先试”。据《财经国家周刊》记者采访了解,“严防集体土地建租赁房试点变相沦为小产权房建设”,仍然是目前国土资源部较为担心的问题。

  也正因如此,北京市目前在唐家岭地区展开的集体建设用地建租赁房试点中,格外强调“政府控制”,要求将总占地5.8公顷,总建筑面积近10万平方米的租赁房项目建成后,全部“封闭运行”,由区政府“趸租”,作为保障房房源供应市场。

  在北京市国土局相关负责人看来,出租运营过程是不是由政府控制,是这批“试点房”区别于小产权房的关键所在。

  新突破口

  中国经济体制改革研究会公众意见研究部主任冯楚军认为,近年来,虽然地方政府对土地管理制度改革的探索实践很多,例如福建的“三到位”、河南郑东新区的“和谐拆迁”、海南陵水的农民自主实施征地拆迁、重庆的地票交易制度、成都的统筹城乡土地管理制度改革经验,以及广东的“三旧改造”等等。但这些由地方主导的土地管理制度改革探索,“主要目标大都在于增加土地指标供给、绕开18亿耕地红线等,并没有实质性的推进土地管理制度改革创新”。

  中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英也直言,国土部正在做的宅基地和集体建设用地的确权登记工作,是值得肯定的,但是在小产权房问题的处理等其他方面的改革推进乏善可陈。

  党国英认为,在十七届三中全会定调农村土地管理制度改革后,相关部门进行的一些细节性的工作尚不能称为改革,只能算是基础性的工作。“很多地方把管理方式的完善算作改革了。”

  中国土地学会副理事长黄小虎同时认为,自2008年十七届三中全会指出农村土地管理制度改革的方向后,各地都在努力朝着让集体建设用地进入市场这个方向进行改革推进,包括完善土地招拍挂制度、提高征地补偿标准、允许在集体土地建设公租房等试点措施,而落实效果不尽如人意。

  按照国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英的预测,在未来10年,中国仍处于工业化、城市化快速发展阶段,随之土地利用也将进入农地非农化高峰期、土地供求极度不平衡期、由土地问题引发的社会矛盾高发期。农村土地管理制度改革事关社会稳定与和谐,必须推进。

  专家指出,农村集体土地制度改革不能一蹴而就,但是当前国家不一定非要通过征地方式使用农民集体土地,还可以考虑通过土地股份合作制方式开发和使用农民集体土地。

  迹象表明,支持土地作价入股、允许集体建设用地入市流转,将成为农村土地管理制度改革能否“实质突破”的最大焦点。

  2011年11月,在以“深化土地制度改革”为主题的中国土地学会学术年会上,国土资源部副部长王世元在讲话中明确表示,鼓励有条件的地方开展集体土地股份制改革,成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等,使农民享有充分的集体土地财产权益。

  据了解,今年11月份召开的中国土地学会学术年会,将再次聚焦土地制度改革,年会将围绕“征地制度改革与维护被征地农民合法权益”、“农村集体土地确权登记发证与不动产统一登记”、“土地产权明晰与实现农村集体土地所有权的有效途径和形式”、“农村建设用地管理制度创新与城乡统筹发展”四个议题展开讨论。

  冯楚军认为,十八大后土地管理制度改革的推进可能会是两大方向:

  一是进一步保障农民的合法权益。具体途径是以土地资本化或者股份化的方式,村集体成立土地股份公司,以土地入股与政府合资成立土地开发公司,农民按比例获得土地开发的增值收益。“这条路径跟目前的政策法律没有冲突,农民欢迎,技术上可操作。同时,还将诱发地方政府推动和尊重农村基层自治的动力,可谓一石二鸟。”

  二是同步推进财税体制改革和户籍制度改革,让地方财政不再大比例依赖征地。提高城镇用地单位的占地成本,既降低城市房价,同时也能提高城市用地的集约化程度。

  在中国人民大学经济学院教授陶然看来,未来土地管理制度改革最需要推动的,就是城中村和城郊村的集体建设用地入市。 陶然说:“这个过程可以对房地产投机者释放一个重要信号,就是房地产炒作没有前途。”

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