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建设服务型政府是深化经济体制改革的关键

华股财经 2008年08月04日 15:00:32 来源:金融时报 作者:黄丽珠
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  国务院总理温家宝在2008年《政府工作报告》中指出,要加快行政管理体制改革,加强政府自身建设。十七大报告对中国政府管理体制未来趋势也作了明确回答:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。前不久召开的中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,把“建设服务型政府”作为改革的核心内容。那么,为什么必须推进服务型政府建设,现阶段政府公共服务体系的主要内容是什么?建设服务型政府需要什么样的体制来支撑?在日前召开的由中国市场经济学会与北京开达经济学家咨询中心等共同主办的“推进政府行政管理体制改革研讨会”上,来自政府决策部门以及经济界、学界的专家学者对此问题作出了进一步分析与探讨。   一、现阶段政府公共服务体系建立的重要支柱   服务型政府,是现代政府的一个显著特征。是在以人为本基本理念指引下,把为公共利益的服务作为各级政府一切活动的根本出发点和落脚点;在资源配置和政府机构等方面强化政府的公共服务职能;建立并且实施一整套完整的、行之有效的公共服务体系;并不断创新政府服务和管理的方式,提高公共服务的水平和能力。   有关专家认为,中国现阶段创建政府公共服务体系,应该从四个基本面着手。即:提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”;提供教育、医疗、公共文化等“公共事业性服务”;提供环境保护、基础设施建设等“公益性基础服务”;以及在维护生产安全、消费安全、社会安全方面提供“公共安全性服务”。上述四个方面是政府公共服务体系建设的基本内容和重要支柱。   二、深化经济、社会和政治体制改革,要求建设服务型政府   今年是我国改革开放30周年。国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽提出:在这样一个新的历史起点,我们应该进一步解放思想,努力寻求体制创新的新突破。   从经济体制改革方面看:这项改革进行了近30年,取得了很大的进展,但也有不尽如人意之处,突出的问题就是有些“硬骨头”还没有啃动,或者说没有攻破。比如垄断性行业的改革,至今进展并不理想;要素市场化改革,进展也比较迟缓;还有某些部门的政企分开尚未实施,等等。尤其是十七大报告所讲的推进我国发展方式的转变,还没有完全“破题”,这跟政府的职能定位有关。   从社会体制改革方面看:当前一个突出的矛盾是人民群众对于公共服务和公共品的要求,特别是对医疗、教育、社保、廉租房等的要求日益增长。为什么这个矛盾今天如此突出?固然有现阶段生产力的原因,但也与政府职能在这方面的“缺位”有关。一方面有越位;一方面有缺位,所以,真正要推进社会管理体制的改革,就要求建立服务型政府。   另外,适应国际竞争的新形势、新要求,也“倒逼”建设服务型政府。加入世贸组织这几年,不仅对中国企业和市场的体制有挑战,同时对于政府的宏观管理体制也是一个挑战。而且从一定意义上说,对政府管理体制的挑战,甚至比对企业和市场体制的挑战更为严峻。按照国际规则办事,有一些通行的策略,比如,政府要遵循国民待遇原则;政府要遵守透明化原则,政府要遵循“以人为本”尊重人权,等等;这些都对政府自身的体制提出了挑战。因此,对外开放的深化,以及经济全球化带来的新矛盾和新问题,“倒逼”着我们推进行政管理体制的改革。   三、建设服务型政府的体制保障   建设服务型政府需要制度建设的保障,那么,怎样从体制、机制来保障公共服务型政府得以创建,并且建设好呢?   中央党校研究室副主任周天勇认为,党的十七届二中全会提出,要推进行政体制改革,建设公共服务型政府,而且在2008年的人代会上“大部制”改革方案得以通过,行政体制改革已经在向纵深进行。他认为,行政体制改革成功的关键是制度的建设与完善。周天勇说,结合这次行政体制改革,从宪法和法律等层面上应划分清楚中央与地方各自的事务,划定各自的税收,并以此来规定各自的支出责任,并建立一种中央向地方科学、公正和透明转移支付的规则和程序。彻底改变目前中央与地方之间事务划分不清、收入混乱、地方乱收费、乱卖地和乱借债、责任相互推诿、地方“跑部钱进”,形成中央有关部门和公务员腐败条件的乱局。   而从经济和民生事务上看,中央最重要的职责是稳定币值和物价水平,而地方最重要的职责是实现当地居民的充分就业,因为就业及其所得的收入是人民生活中远重要于教育、卫生、社保、住房和环境的最基础性的民生。因此,废除目前不反映实际情况的城镇登记失业率统计指标。为了数据的客观公正性,不应由政府的劳动和统计部门统计失业率,而改由人大委托中立的统计调查机构统计每个地方的实际失业率,以实际失业率作为第一位的经济和社会指标来考核地方党政主要领导的政绩。   常修泽认为:首先是建立公共财政制度。之所以首先提出公共财政制度,是由于中国过去是以经济建设性为主的财政制度,还没有建立起“公共财政制度”。分析2006年财政支出4万多亿元,应该看到社会文化教育费已经占第一位,这是好迹象。但是,经济建设费开支比重仍然不小,而经济建设性支出也需要具体分析,其中有属于公共性支出的,但也有一部分属于对竞争性领域的投资,对这一部分还值得研究,就是政府是不是需要像过去那样向竞争性领域投资?这涉及到政府的职能问题。下一步应该确保新增财力投向就业服务、社会保障、教育、文化、医疗、环保以及安全方面。   其次是建立合理的国民收入分配制度和结构。这里讲的分配制度和结构是指“大分配”(即整个国家的国民收入分配),不是“小分配”(个人收入分配)。2007年中国GDP总量超过24万亿元,如果折成美元在全世界190多个国家和地区里排在第四位(美国第一,日本第二,德国第三)。如此大的GDP总量,其分配结构怎样?常修泽的观察是:居民、企业和政府三者,在分配GDP的时候,运行轨迹是不一样的。前几年是这样的趋势:在国民收入当中,虽然居民收入总量是上升的,但它占GDP的比重呈下降趋势。与此同时,政府所占的比重是上升趋势,这个问题在前些年表现尤其突出。这里有一组数据:1996年居民在整个国民收入分配的比重是69.3%,2003年下降到64.8%,下降了4.5个百分点。同一时期政府的收入比重从1996年的17.1%,上升到2003年的20.2%,上升了3个百分点。企业的比重也同时上升。   国民收入分配这样的结构和趋势是不合理的。虽然社会财富增加了,但是并没有按照一个合理的规模和速度“相应地”落到居民这一部分,政府所占的比重增加过高。所以,需提高居民部分可支配收入在国民收入分配中的比重。如果这个制度建立不起来,政府所占的比重超出正常范围,尽管国家经济规模逐步地增大,GDP总量发展很迅速,但是老百姓得到的实惠并没有相应地增长,这个问题就很突出。至于个人收入分配制度的建设,就是提高低收入,扩大中收入,调节高收入,打击非法收入。   第三是建立城乡协调发展的制度。2002~2006年,我国城镇居民人均可支配收入累计增长61%,农村居民人均收入增长33.2%。同是增长,差距依然还在扩大。按贫困人口标准,2007年底农村仍有1479万人,最低生活保障人数也还有3452万人。协调城乡之间的关系,缓解城乡之间的矛盾,是政府公共服务的一个大问题。应把基础设施和公共事业建设适当地向农村倾斜,协调城乡的矛盾,加大对农村事业的投入,同时还要改革农村现行制度。   第四是建立政府自身的新型体制。现在,“大部制”探索开始谨慎起步,当然,要想达到一个理想状态还需要很多年的“平滑过渡”,不可能一蹴而就。围绕政府体制改革,还有一系列改革内容。政府行政改革是一个系统工程,建设公共服务型政府,行政体系必须随之变革。还有对政府的监督问题。“创造条件让人民有效地监督政府”。这也是一个制度保障。   国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源认为,按照十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对加快政府职能转变提出的要求,政府职能要从根本上向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。重要的一点是合理界定政府职能,理顺各级政府、各个部门的职责分工。首先,要明确政府的职能定位。《意见》明确,在社会主义市场经济中,政府的基本职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。下一步的主要工作就是要对这四个方面的职能进行细化,明确具体的内容和重点,使之更具有操作性。其次,要明确各级政府的职能分工。中央政府主要从事宏观管理,侧重于制定战略规划、政策法规和标准规范,并对跨区域事项进行协调;地方政府主要负责具体实施,侧重于贯彻落实中央政府和法律法规,统筹协调本地区经济社会事务。为此,中央政府必须进一步减少和下放具体管理事项,地方政府必须切实提高面向基层的管理和服务能力。同时,还要按照财权事权相匹配的原则,配套推进财政体制改革。第三,要合理界定政府部门的职能。按照权责一致的原则,明确部门责任,健全部门之间的协调配合机制,等等。   中央党校经济学教研部教授谢鲁江提出:社会主义新农村建设是我党工作的重中之重。现在全国新农村建设已经全面展开,在这个过程中,应该怎么推进,在推进的过程中有哪些问题,怎么解决,我们带着这样一些问题,进行了调研,形成了一些思考和认识,其中一个认识就是,新农村建设应该以县委、县政府为统筹主体。   谢鲁江说,首先对比一下社会主义新农村建设的两头:一头是中央和省级各个部门;一头是广阔的农村和广大的农民。   中央和省一个很大的部门、系统,怎么具体对位到一个具体的农户,怎么具体对位到一个乡村,这是一个对位的问题。农民对公共资源的需求具体对哪个部门提出?这里又有一个对口的问题。上述从上而下的“对位”和自下而上的“对口”,实际就是在建设新农村的过程中,迫切需要解决的一个整合统筹问题。在中央、省与农民之间需要有一个负责协调、沟通上下的统筹环节,需要有一个长期稳定的、权责明确的强有力的统筹主体。而适合做统筹主体的应当是县委、县政府。这样,社会主义新农村建设中,
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