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评论:住房用地供应计划并不令人乐观

来源:华讯财经 编辑:华讯编辑 时间:2013年04月22日 19:13:54
  关键不在供地计划有多大,也不在最终落实率能提高多少,而在于在一级市场垄断供应、地方政府对土地收益高度关注的情况下,有没有真正提高土地供应量从而平抑房价的可能性。

  房价成为社会热点问题已有些年头。近几年中央不断重申要强化房地产调控,各类政策相继出台。从最基本的逻辑分析,价格上涨过快,一定因为供求关系失衡;若长期供不应求,政策要起作用,就得抑需求增供应。需求端的调控政策不少,近期出台政策的重点都在抑投资或投机需求上,限购、二手房交易缴纳个税等都属此类。

  而在供应方面,却很少见到具有成效的动作,如增加住房用地供应量等。年初,国土资源部负责人宣布:今年的供地量不低于前五年的平均数。这就容易引起一个疑问:前五年房价控制不住地上涨,今年供地量若仅在平均数附近,何以起到平缓市场过热的效果呢?

  前几天,国土资源部公布了今年的供地计划:2013年全国住房用地计划供应15.08万公顷,是过去五年年均实际供应量的1.5倍;70个大中城市住房用地计划供应5.03万公顷,是过去五年年均实际供应量的1.2倍;北上广深等一线城市计划供地同比增加2.8%。

  这样的数据似乎要告诉我们:供地比往年有所增加,国土资源部的调控政策能起到积极作用。

  但且慢乐观,我们还要看那个倍数的分子和分母是否内涵相同,不同内涵的比较是没有意义的。在国土资源部的算法里,分子是计划供应量,分母却是实际供应量。算出来的倍数,看起来鼓舞人,但若计划无法完全落实,房地产用地供应不仅不一定增加,可能还比往年少。以上述是过去五年实际供应量1.5倍的2013年住房用地供应计划为例,落实比例只要低于66%,年终得到的实际供地增长就是负的。

  全国住房用地供应计划的落实比例低于66%,可能吗?当然可能,而且有很大可能。根据国土资源部公布的情况,2011年我国住房用地计划供应21.8万公顷,实际落实为13.59万公顷,落实率仅为62%;2012年年初计划全年住房用地供应量是17.26万公顷,最终完成11.08万公顷,落实率64%。如此,今年的供地计划不仅不意味着土地供应要上来、房价要下去,反让大家担心,若还是按照以往的落实率,今年最终供应的住房用地可能要比前年和去年实际完成的住房用地供应量还低。

  如果国土资源部把各年的计划供应量拿出来比比,那么今年的计划量15.08万公顷,比起前两年的21.8万公顷和17.26万公顷的计划量,明显要少一截。还是用计划量与过去五年实际每年供应数量的平均值作比得到的数据,比较拿得出手。

  即便计划量比往年小,如果能提高落实率,也不见得最后实际的供应量少。但是,我们不能不看到,近几年的落实率基本上都未超过70%。计划无法很好落实,有多方面原因:

  一是地方政府供不上。年初计划供应的土地,可能因种种原因,如遇到阻力无法按时征地拆迁,或政府融资不畅、一级开发没做好等,无法按时完成出让前的准备工作。

  二是地方政府不愿足量供应。比方说,当前房价在涨,两个地方的政府,一个保持较低供应量,使本地房价预期上涨,另一个按计划甚至超计划供应住宅用地,试图平抑甚至压低本地房价。那投机者更愿意在哪里买房子?无疑是前者。投机者的选择也会带动开发商的拿地热情,保持土地出让金持续上涨。对土地财政有较高依赖的地方政府,愿意选哪种方式供应土地,答案是很明显的。

  三是地方政府供应不出去。在市场趋冷时,如2012年初,因限购政策,大家都处于观望中,各地政府想供应土地增加收入却鲜有人问津。

  四是地方政府希望优先供应其他类型土地。每年的住房用地供应量只占地方政府供地总盘子的一部分,如2012年全国国有建设用地供应总量达69万公顷,住房用地约占16%,故只要提高住房用地在供地总量中的比例,也可提高住房用地的落实率。但是,其他用地大户包括各种大型基础设施建设,如公路铁路机场,还有各类工业开发区,以及各种城市公共设施用地。在落大项目、吸引大企业、做形象工程等选项面前,地方政府在土地供应方面很难向住房用地倾斜,更何况少供应住房用地还有提高土地出让金的效果。

  今年地方政府如果能将以上导致供地计划落实率低的问题彻底解决,才能保证15.08万公顷的供地计划有高落实率。但上述不论哪一点,似乎都是系统性工程,短期内解决基本无望。至于第三个原因提到的,市场不佳时地方政府供应不出去土地,在这种情况下其实追求高落实率也毫无意义。

  追求高落实率,是为了在房价高涨时增加供应。有人说要建立严格的考核机制,把计划落实情况纳入对地方政府的考核指标中。这建议也欠缺考虑。年初的计划,是在预期市场要大涨时做的,做了高指标出来,年终市场低潮,怎么考核呢?归根到底,做计划的方式自身的合理性就是一大难题。

  其实,地方政府还有更多方式来消解增加土地供应以控制房价的努力。住房供应里有三类用地的比例要求,今年计划里就要求保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品房“三类”住房用地占供地计划总量的79.4%,其中前两类用地约需要4.16万公顷,国家对此类供地的要求更严。2011年11月国土资源部发布公告称,当年全国保障房用地已落实率超过100%,2012年8月宣布全国当年保障房用地落实超过80%,全年全部落实应不是问题。这些土地的供应和开发建设都由地方政府控制,不通过市场进行。而这些落实面积,都在最后只有百分之六十多的全部住房用地供应落实率中,扣掉这部分,真正进入房地产市场的土地供应量是多还是少,能满足市场需求,还是维持市场饥渴,结论并不好看。

  所以,关键不在供地计划有多大,也不在最终落实率能提高多少,而在于在一级市场垄断供应、地方政府对土地收益高度关注的情况下,有没有真正提高土地供应量从而平抑房价的可能性。

  (作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士)
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