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多方寻求有待达成共识:巨灾风险管理体系仍待起步

2008年08月04日 15:00:32 来源:巨灵信息
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  截至目前,今年初南方部分地区突降的这场低温雨雪冰冻灾害,保险业已赔付款额超过了40亿元,和1516亿元直接经济损失相比,保险赔付不足此次灾害损失的2%。   中国保监会主席吴定富日前透露了这组数据,并指出随着社会财富的积累,巨灾风险的扩大效应和反馈效应将日趋明显,推动建立符合我国国情的巨灾风险管理体系已经成为“当务之急”。   “仅仅依靠商业保险难以独立承担损失保障的责任,建立完整有效的巨灾风险管理体系必须有财政支持、巨灾保险和社会救助这三个方面,缺一不可。”吴定富称。   今年初这场“白色天灾”,让社会各界清醒地看到,“社会只有大动员,并没有制度保障。”巨灾的来临,让业界再度重提呼声已达十余年之久的巨灾风险管理体系,希望以此为重要契机,推动政府探索建立适合中国国情的巨灾风险管理体系。   但千呼万唤未能起步的巨灾风险管理机制,何种模式适合中国国情,仍然处在探索论证、寻求共识的过程中。政府该扮演何种角色?保险地位应如何体现?国际经验能否适用?自今年以来已成为各界人士议论的焦点,更是日前“第二届中国风险管理论坛”的核心话题。   焦点一:政府角色   “巨灾风险发生频率较低,群众投保商业险的意愿不强,但巨灾造成的损失程度极大,保险公司往往很难独立承担,因此以建立巨灾保险为重要内容的巨灾风险管理体系,政府推动和政策支持是必要条件。”吴定富如是称。   “在一个国家巨灾保险体系建立过程中,政府首先是制度安排的供应者,如建立抗灾应急机制,政府应急一般在快速反应层面。”中国再保险集团公司董事长刘京生称,2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出,要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。   “纵观全球各保险市场,巨灾保险设计第一是由政府制定有效的公共政策,由国家财政提供适当财务资助,然后由政府和保险界,不论是保险公司或再保公司联合做有效的风险转移机制。”瑞士再保险北京分公司副总裁陈嘉美称,要强调政府在自然灾害问题上起主导作用,除政策支持、资金财政支持外,政府应主导设计一个与保险公司合作的管理模式。   保监会产险部副主任董波认为,政府无论作为风险补贴的提供方还是最终风险的承担方,在巨灾保险制度建设中都应发挥核心作用。   “国家要有这种战略,加快从公共安全中的自然灾害、事故灾难、公共卫生模式转向全面风险管理,做出战略总体布局,建设综合巨灾风险防范体系,着重解决协调问题。”北京师范大学副校长史培军称,解决制度和组织架构的问题之后,就要建立法制,然后跨部门、跨行业、跨地区的协调工作。   针对立法问题,刘京生指出,美国、日本等国有专门制定强制保险的法律法规,而我国目前尚缺乏这一规定。以安全生产领域责任保险为例,据国家安监总局副局长孙华山介绍说,按照国务院统一部署,下一步将预防作为工作重点,坚持立法强制、政策引导和市场化运作等基本原则,逐步建立安全生产与保险业良性互动的机制。   “面对频率越来越高、严重程度越来越厉害的自然灾害,政府给自己定位的角色不应充当第一保险人,而应把自己的角色定位为最后的再保险人。”世界银行专家Eugene(尤金)指出,目前世界范围内有10个国家共建立了14个巨灾保险基金,大部分采用公共部门与私营部门合作的方式,完全由政府主导的例子较少,每一个巨灾风险项目都是政府和保险行业共同合作参与,需要政府发挥作用的方式是希望政府扮演巨灾情况下担任最后保险人的角色。   “如果某种事件损失概率很大但数量很小,损失应由被保险人承担,如果再大一些,应由保险公司承担,如果再大就由再保险人承担,如果损失更加巨大,保险人应寻求将其承担的部分损失转移给资本市场,如果损失程度更为严重,达到天文数字级,并且任何保险公司都不能承受,应当由政府介入。”Eugene(尤金)同时指出,各国政府也没有理由把巨灾风险自留,还应创立一种机制,把自己承担的大部分风险转移到国际市场。   Eugene(尤金)指出,政府还能发挥的作用是,针对相关类别的巨灾保险,几乎强制性地要求相关群体购买,保险项目收取费率大致与承保成本一致。“一般情况下政府直接补贴很少发生,大部分项目都尽量避免采用直接接受政府补贴。”   焦点二:保险地位   “保险是提高巨灾风险管理机制的着力点,是有效应对巨灾风险的市场机制。”吴定富称,现代保险制度是运用市场机制防范化解风险的社会化安排,在风险防范、识别、衡量、处理等风险管理环节能够发挥专业优势,并通过再保险积极参与巨灾风险管理,能有效分担政府财政支出压力,放大政府财政投入,维护国家财政预算的稳定性和计划性,满足灾区快速恢复生产、生活的资金需求,起到事半功倍的效果。   吴定富同时表示,仅仅依靠商业保险难以独立承担损失保障的责任,需财政支持、巨灾保险和社会救助三方面缺一不可,因此要建立巨灾保险制度,这是健全巨灾风险管理体系的核心和关键,由此需要加强对巨灾保险立法的研究和相关配套政策支持,加强巨灾风险管理控制平台建设和对巨灾保险基金、巨灾保险证券化等相关领域的规划和探索。   “我国目前对巨灾管理实行的是政府财政主导型的管理模式,保险业在灾害救助中的作用非常有限,实践证明,保险是市场经济条件下管理风险的高效机制。”保监会产险部副主任董波认为,巨灾保险制度本身就是以保险自身巨灾风险管理制度为基础,辅之以政府必要的政治引导、干预及财政税收等政策支持和保障。   刘京生认为,在巨灾风险管理体系中,政府应急一般体现在快速反应层面,补偿最大的应是第二层的保险补偿,民间救助只起到补充作用。   “此次抗击冰冻灾害和灾后重建工作中,国务院明确将保险业经济补偿列为重建资金之一,已经表明保险业在国家救灾救助体系的功能和作用得到了重视。”刘京生称。   “在国家整个应急体系中,保险公司应急体系是一个很重要的部分。”人保财险副总裁王和以人保财险在此次抗灾救灾中的经验做法为例介绍说,人保财险通过建立贯穿全系统,拥有省、地、市、县四级机构的应急机制和指挥系统,依靠全面协调机制确保了人力、财力及时到位,采取了及时有效的管理举措。   “在整个国家预赔付到10亿元损失时,电网预赔付已经达到3亿多元。”长安保险经纪公司总经理唐寰称,保险业此次积极应对抗灾救灾,采取特事特办、开通绿色通道、先行赔付等措施,加之大量公估人员和社会专业人员从事现场勘察,确保了保险理赔全面快速。   一方面,保险业发挥了财政救济、社会救助难以比拟的经济补偿优势,但同时在巨灾面前也暴露出诸多不足和问题。董波坦陈,保险应对巨灾风险的作用有待提高,如保险覆盖面较小,保障程度依然不足,保险公司在风险管理中相对粗放落后,还不能适应巨灾风险管理要求,由于缺乏国家支持的巨灾风险保障机制建设,自然灾害风险承保能力还受到较大限制。   唐寰介绍说,此次抗灾过程中,保险业问题表现为资产投保价值偏低,险种不全,从事高危险职业人员的人身意外险保障不足,保险双方对施救费用和防灾防损鉴定存在较大分歧,保险费率水平与服务保障不匹配的问题在巨灾发生后暴露出弊端,此外勘察定损技术力量存在不足,缺乏应对巨灾的勘察方式,并且目前国内还没有系统的行业性保险定损理赔标准。因此建议要推进保险行业的集团化建设,提高行业抗风险能力,开发行业系统性保险产品,尽快出台如行业专属、经营中断、利润损失的保险产品等。   业界表示,保险业只有不断提高巨灾保险覆盖面和渗透度,建立起巨灾保险的长效机制,才能真正发挥保险业在国家灾害救助体系中的功能和作用。吴定富更是强调指出,保险业要通过扩大保险覆盖面和提升自身能力,全方位、全过程地参与巨灾风险管理。   据董波介绍,2003年后,保监会已经会同地震局、财政部、税务总局等部门研究我国家庭财产的地震保险制度,目前仍在研究完善过程中。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出要建立国家财政支持的巨灾风险保障体系。2007年,保监会与保险公司签订了政策性农业保险框架协议,在探索巨灾农业保险风险转移分担基础上迈出了第一步。   焦点三:国际经验   “从发展趋势看,政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式,更符合我国的国情。”刘京生介绍说,从世界范围看,巨灾风险管理模式主要有两种,一是完全由国家政策筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系,另一个是政府和保险公司共同合作的管理模式。   刘京生称,目前全球已经建立的巨灾保险基金,大都由政府和保险监管机构牵头,由本国再保险公司实施管理,实行政府、保险公司合作分摊巨灾风险的机制。巨灾保险制度建设的目标应建立以政府为主导、商业保险体系为框架、国家财政提供支持、全球再保险市场分散风险的多层次、多方位保障体系。   在体系构建上,刘京生建议根据国际成功经验建立多层次巨灾保障体系,形成个人自保、保险公司承保、再保险公司分保、国际再保险公司支持、资本市场运作、国家财政参与的体系架构。   “在体系设计安排中,应包括财政投入与税收政策、现代政策支持,保险公司承保局负责风险,再保险公司负责划分巨灾管理模型,国际再保险公司支持,共同设立巨灾保险基金,开发销售巨灾风险债券等内容。”刘京生建议说。   “在我国建立巨灾保险制度不可能一蹴而就,必须量力而行,探索试点,可从家庭住房和财产险入手,根据统计,目前80%城镇居民住宅已经商品化,居民需求增大。”刘京生建议试点先行,以对民生危害最大的地震风险作为主要对象和突破口,本着循序渐进、逐步推进原则,选择对民生影响重大、研究成果相对成熟的家庭、住房、财产、地震保险进行试点,在体系建立之初逐步完善,适度拓展承保范围,使巨灾保险赔偿基金有一个积累过程。   “根据欧美和其他发展中国家经验,巨灾共保体模式比较行得通,即政府拿出资金授予一个特别资金,直接购买保险进行风险转移,根据巨灾损失大小,各相关利益方扮演不同
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