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论加强外汇管理与促进上海国际金融中心建设

华股财经 2008年08月13日 09:21:11 来源:国际金融报 作者:郑杨
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编者按:为加强外汇管理,促进国际收支平衡,有效防范风险,保持国民经济健康发展,近日国务院公布了修订后的《中华人民共和国外汇管理条例》。与此同时,近年来,关于上海国际金融中心建设的研究日益活跃。随着研究的不断深入,人们愈加认识加强外汇管理对于国际金融中心建设的重要意义。那么,二者之间究竟存在怎样的逻辑联系和内在作用机制?是否真是如有人所说的是“鱼与熊掌不可得兼”的关系?这种关联是否得到了国际经验的印证?当前有哪些加强和改善外汇管理的对策措施可以有效促进上海国际金融中心建设?……厘清这些问题,对于加强外汇管理,对于推进上海国际金融中心建设,都具有重要的意义。为此,本报特别刊出对这一问题既有深入研究又多年处于金融外汇管理一线的郑杨同志的文章,以期引起大家共同的关注和思索。 外汇管理 与国际金融中心是何关系 所谓外汇管理,是指一国政府或货币管理当局通过立法和订立市场规则,对外汇的收支、买卖、价格、结算、市场等行为所进行的组织、协调、制约和控制。它既包括从政府角度对外汇运作的宏观管理,也包括从企业或经营外汇业务主体角度进行的外汇经营的微观管理。一国进行外汇管理主要是为了实现国际收支平衡、保持汇率稳定、维护经济金融安全和促进本国经济发展等目的。作为政府宏观调控政策的重要组成部分,外汇管理与一国经济发展水平有着密切联系,一般都是在经济发展到一定水平后才逐步放松外汇管制的。鉴于外汇管制的放松是有条件、分阶段进行的系统工程,应该从战略高度进行统筹规划,与经济发展和改革的全局相协调,并在实践中不断创造条件。有关政策的放松要与社会发展水平相适应,与宏观调控和金融监管的能力相适应,与对外开放的要求相适应,并遵循先国内改革、后对外开放,先放松经常项目管理、后放松资本项目管制的顺序。因此,外汇管制的放松是一个长期、渐进、水到渠成的过程,如果在时机不成熟的情况下完全放弃外汇管理,或是顺序安排不当,则易产生货币政策独立性和汇率稳定性之间的冲突、金融部门的不稳定、民族和幼稚产业保护困难等问题,甚至可能酿成货币金融危机。 金融中心集聚各类国际金融机构,提供复杂多样的金融服务,起着完善资源配置的枢纽作用,具有强大的金融辐射和金融创新功能。从发展路径看,国际金融中心主要有“基于经济发展自然渐进”和“基于政策推动的政府主导”两种模式。决定和影响这一过程的因素很多,包括强大的经济基础、稳健的宏观经济政策、稳定的社会政治环境、充裕的专业人力资源、公平有效的法律环境、宽松有序的监管环境等。 总体而言,加强、改善外汇管理,乃至推进货币自由兑换和国际金融中心建设都是长期动态的发展过程。作为一国重要的战略安排,两者都有着自身的目标、特点、前提条件和发展轨迹,不是简单地“谁决定谁”的关系。 从加强外汇管理对国际金融中心建设的影响看,一方面,加强和改善外汇管理,乃至推进货币自由兑换能改善国际金融中心建设的制度环境。在国际金融中心形成的过程中,外汇管理作为一种外在的制度环境,其“宽严”的程度会直接影响国际金融中心内部的市场发展,因此,外汇管制的放松能直接改善软环境制度建设,影响国际资本进出金融中心的便捷程度,进而提高金融中心的整体交易效率。另一方面,从风险的角度出发,外汇管理的存在能为国际金融中心的建设提供一个有力屏障。国际金融中心的形成与发展必然会引起资本大规模的流入和流出,对于新兴市场经济体而言,由于自身经济和金融结构存在较大的脆弱性,完全取消外汇管制可能会导致该国产生货币金融危机。因此,适度的外汇管制对于发展中国家的金融中心建设来说,是抵御国际游资和热钱冲击的一道重要“防火墙”,可以有效防止新兴经济体相对脆弱的金融体系在建设国际金融中心的过程中完全暴露在国际经济环境中,并降低各种外部不确定性。 从国际金融中心建设对加强和改善外汇管理的影响看,一方面,国际金融中心建设为实现货币自由兑换创造了有利条件。在金融中心建设的过程中,一国或地区的整体环境会发生改善,无论是政府管理效率、市场发育程度还是宏观经济环境等都会对外汇管制产生影响。作为长期性、结构性的制度安排,外汇管制的放松需要具备各种内外部条件,尤其是随着外汇管制由紧到松,金融体系自身必须有足够的控制风险能力,确保放而有序、放而不乱。国际金融中心的形成与发展客观上为放松外汇管制创造了条件。另一方面,国际金融中心建设对外汇管理提出了新的需求。随着国际金融中心建设的渐次深入,金融中心功能和经济活跃程度将由弱到强,对放松外汇管制的要求会逐渐加强,并在一定程度上推进外汇管理改革。 对于处于转型和改革的经济体而言,外汇管制放松和国际金融中心建设之间还存在更复杂的关系。一个经济体从存在扭曲的状态转型到最优状态的最优顺序是,在短期内同时实行所有的改革。但是,在某些扭曲存在使得一个及更多的帕累托最优(Pareto optimum)条件不能得到满足的情况下,即使再多的同时改革使再多的帕累托最优条件得到满足,也不一定能使效率得到改善。 次优理论认为此时应采取一定的顺序,逐步、分项地进行改革,这才是合理现实的选择。对于这种经济体而言,完全取消外汇管制并不能为国际金融中心建设提供最佳条件。因为两者都是长期的过程,都需要满足很多条件,这些复杂因素使得短期内放松外汇管制并不一定能使国际金融中心的建设得到改善。比较而言,逐步、协调地进行改革才是合理的选择。 由此不难看出,加强和改善外汇管理和国际金融中心建设作为两个长期、动态、发展的过程,是相互作用、相互关联的。因此,问题的关键并不在于是否一定要把放松外汇管制作为国际金融中心建设的先决条件,而在于如何保证二者协调统一,共同推进。 国际经验 能为我们提供哪些启示 (一)主要国际经验 伦敦在19世纪就成为了国际金融中心。20世纪50年代,伦敦的银行吸收了大量的美元存款,率先成为了最主要的境外美元市场。20世纪80年代,英国银行开始将美元作为英镑的替代币种进行放贷,从而成为了欧洲美元市场的中心。1986年撒切尔政府出台了《金融服务法》,开始了一场被称为“金融大爆炸”(Big Bang)的改革,促进了金融服务业的自由化,实现了银行业务的大融合,国际金融中心的地位更加得以巩固。 第二次世界大战后,布雷顿森林体系的建立有力推动了纽约成为国际金融中心。20世纪60年代末、70年代初,美国政府为了改善国际收支状况,仍然对资本项目的国际流动进行管理。布雷顿森林体系解体后,美联储批准设立纽约离岸金融市场。在纽约的本国和外国银行、储蓄机构通过设立所谓的“国际银行设施”(International Banking Facility)在国内从事欧洲货币业务,所有获准吸收存款的美国银行、外国银行均可申请加入国际银行设施,成为其会员机构,国际银行设施的交易严格限制于会员机构和非居民之间,存放在纽约国际银行设施账户上的美元视同境外美元,与国内美元严格分开账户。与伦敦金融中心的高度自由化相比,纽约的离岸金融市场受到的管制较多,但仍然满足了美国银行与非居民进行欧洲货币交易的要求,从而将大量的欧洲美元吸引回美国国内,有效提高了纽约作为国际金融中心的地位。 20世纪70年代末、80年代初,日本启动了以金融自由化、市场化和国际化为主要内容的金融改革。在这种金融改革的大背景下,东京的金融市场取得了较大发展,逐渐形成了一个完整的金融市场体系。1985年,日本实施了金融自由化改革,东京金融市场的国际化程度逐渐提高。东京真正成为第三大国际金融中心大约在20世纪80年代中后期。1986年东京离岸金融市场的正式运营是一个标志。东京的离岸金融市场与纽约的基本相同,与国内金融市场相分离。1998年4月日本实施了以金融自由化、国际化为核心内容的所谓大爆炸式的金融改革,金融机构实行了全面的混业经营,资本市场和货币市场逐步走上相互融合的发展道路。 1965年新加坡政府抓住时机,及时取消外币利息税,大力鼓励外资金融机构进入新加坡金融市场。1968年10月,美洲银行新加坡分行在新加坡政府的准许下设立发行了亚洲货币单位(ACU)。20世纪80年代以来,新加坡进一步放宽了对外资持有银行股份的限制,在政府的大力鼓励下,大量外资金融机构争相进入,各类金融工具在新加坡金融市场不断创新并得到广泛使用,亚洲美元市场终于在新加坡获得了较大发展。新加坡正在迅速发展成为亚太地区的国际金融中心。 20世纪60年代,香港成为亚太地区一个重要的转口贸易中心,通过香港进行的国际交易规模不断扩大,由此形成的贸易款与华侨款构成了香港重要的资金来源。20世纪70年代,香港在成为重要的银团贷款中心的基础上逐渐发展成为离岸金融中心。1965至1978年,香港政府既不肯撤消外币利息税又不愿意发放外资银行执照,使得香港金融业的发展和国际化程度远不及同期的新加坡。1978年,香港政府面对压力,采取了一些自由化的措施,包括放宽银行执照限制、撤消外币存款利息税等,巩固和促进香港国际金融中心地位。到80年代末,香港作为亚太地区国际金融中心的地位正式形成。 (二)国内情况概述 改革开放以来,我国外汇管理部门按照改革开放的总体方针,根据不同时期的经济发展需要,对外汇管理制度及相关政策进行了多次改革和调整。一是成功完成了对外汇管理体制的根本性改革,实现了汇率并轨和人民币经常项目可兑换,1996年12月正式承诺执行国际货币基金组织的第八条款,实现了人民币经常项目完全可兑换,而且随着改革的深入,我国资本项下也已实现了部分项目的可兑换。二是有效抵御了东南亚金融危机的冲击,为稳定国内经济运行和维护国际金融秩序作出了贡献。三是为各类经济主体不断创造了宽松有序的外汇市场环境,丰富银行间外汇市场的交易工具和交易品种,满足市场主体多样化的避险需求。四是对人民币汇率形成机制进行重大改革。2005年7月21日,我国开始实行以市场供求为基础、参考
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