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PPP项目绩效考核应对措施分析

来源:华股财经 编辑:华股编辑 时间:2019年03月17日 16:12:19

原标题:PPP项目绩效考核应对措施分析

绩效考核是PPP项目中政府向社会资本方付费的重要依据,同时也是评价社会资本方提供公共产品和公共服务质量及效率的主要依据,是PPP项目中利益和风险分配的核心。为推进PPP项目绩效考核顺利开展,国家相关部门陆续出台了多个文件。2013年9月30日,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,明确“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。”

2014年9月23日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),明确提出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。”

2016年10月24日,国家发展改革委发布《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》明确“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。”

2017年11月10日,财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财金〔2017〕92号),通知明确“未建立按效付费机制的项目,不得入库。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。”

2018年9月1日,中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》,意见指出“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”

本期重点:PPP项目执行阶段实施风险防控、PPP项目绩效考核、退库PPP项目再启动和遗留问题处置

一、投资决策阶段

投资决策阶段是判断PPP项目绩效考核核心条款是否合理的关键阶段,此阶段工作重点为通过研究分析项目实施方案、招标文件、PPP合同等资料,对项目绩效考核相关内容包括绩效考核体系、目标设计、管理框架等进行评判分析,并就其中存在的问题与不合理的条款与政府方进行沟通协商,以提高绩效考核方案的合理性与可行性。因此,项目绩效考核方案的评判分析为本阶段重点工作。

项目绩效考核方案的评判分析重点包括:1.绩效考核体系是否完整,是否包括项目资金的到位使用,工程建设的质量、进度,施工安全等内容;2.绩效考核标准设置是否合理,具体考核事项是否结合项目实际情况,考核标准是否过高等;3.绩效考核风险划分是否合理,避免因风险划分不合理而导致绩效考核结果低于预期;4.绩效考核指标是否客观,需避免由于指标设定不具体、定性描述过多等问题,使绩效考核的客观性受到影响。

二、项目实施阶段

项目实施阶段是PPP项目绩效考核最为集中的阶段,包含项目的建设期、运营期和移交期。该阶段工作重点为根据PPP项目实施方案、招投标文件、PPP合同等约定的PPP项目绩效考核方案,研究各时期考核重点内容及应对策略,以顺利完成项目绩效考核,争取较高考核得分,获得全额绩效考核支付部分。

(一)建设期绩效考核

1.建设期绩效考核重点内容

建设期绩效考核重点内容包括:1.项目公司管理,主要考核公司组织的设立、管理制度的制定、管理职责的明确、人员岗位的设置等内容;2.项目资金,主要考核项目资金是否符合招标文件、PPP项目合同约定的项目资金到位时间、融资计划要求及建设进度;3.工程质量与安全,主要考核工程质量与安全生产是否符合相关规范规程要求;4.工程进度,主要考核工程是否按约定开工日期开工,施工进度节点是否按照PPP合同约定的进度节点完成,是否按照约定工期完成工程建设。

2.建设期绩效考核应对措施

(1)项目公司管理

按时完成项目公司的设立,确保项目管理人员及时到位,同时建立健全相关管理制度,包括安全生产制度、人员管理制度、档案管理制度等。明确管理责任主体职责,合理设置岗位,包括岗位入职条件及职责,确保人员配备到位,并全面到岗履职。

(2)项目资金方面

合理安排公司现金流,确保项目资本金按时到位。同时,组织专业团队与金融机构对接,提前做好融资方案,按时提供项目融资所需资料,积极推进项目融资进程,保证项目贷款按时足额发放,确保项目资金按照相关约定及时到位,并按实际建设进度按时支付工程款项。

(3)工程质量与安全方面

建立质量管理体系与安全管理体系,建立健全工程质量与安全责任制,制定完善的质量、安全管理规章制度,落实相应责任。对工程质量进行定期检查,发现问题及时处理,保证工程质量达到考核标准。同时动态监控施工工程,对安全隐患进行有效排查和整改,保证安全措施按规定落实到位。

(4)工期进度方面

建立进度控制管理体系,设专职进度控制管理人员,具体控制工程进度。编制工程项目实施总进度控制计划,包括总包单位、分包商、材料设备供应商工作在内的综合总体进度控制计划。定期分析影响工程进度的关键环节,进行计划进度与实际进度的比较,分析超前或滞后因素,制定总工期不突破的对策措施,保证工程按时竣工。

(二)运营期绩效考核

1.运营期绩效考核重点内容

建运营期绩效考核重点内容包括:1.项目公司管理,主要考核运营养护管理、巡查制度及人员、物资等管理制度;2.日常养护,主要考核设施维保、保洁服务、信息化管理等内容;3.安全和突发事件管理,主要考核是否按标准进行安全日常的生产作业,是否建立应急预案及抢修措施,是否建立完善的监督检测机制;4.公众满意度,主要考核项目提供的公共品是否符合社会公众期望,是否出现投诉情况。

2.运营期绩效考核应对措施

(1)项目公司管理

建立健全养护制度、养护计划及方案,并严格落实执行。健全完善日常巡察制度,明确巡查内容、岗位职责等。建立人员管理体系,配置相适应的专业人员,配备或选择相应能力的养护维修队伍。定期或不定期的开展综合检查,确保物资配备齐全且合理放置。

(2)日常维护方面

按相关法律法规及PPP合同要求对项目主体及附属设施进行定期维护,确保设备设施的可用性。建立日常维护管理体系,制定人员教育培训计划,完善针对性和可操作性的岗位责任制度、安全监测制度。建立健全信息管理制度,提高信息化管理水平,保证日常维护工作按要求完成。

(3)安全和突发事件管理

建立健全安全管理制度体系,强化安全技术交底制度。建立考核问题及处理反馈流程制度,对考核提出的问题,及时制定整改方案并落实整改。建立应急预警机制和预案管理制度,建立应急指挥系统,设立预警和预案管理台帐,保证运营管理工作的顺利开展,妥善处理突发事件。

(4)公众满意度

定期向公众发放调查问卷并进行调研,收集公众对PPP项目的意见建议,整理汇总并及时调整运营策略,提高运营效率,为人民群众提供高质量的公共产品和公共服务,提升社会公众满意度。

(三)移交阶段

PPP项目移交须具备移交条件,并满足相关移交标准。一般要求项目处于良好的管理和维护状况、处于正常使用状态、符合适用法律和合同规定的设计使用功能、安全和环境等有关标准。此外,项目移交要求完成项目相关资料、保证、保险等部分的移交工作。

因此,为满足项目符合移交标准,需在项目移交日之前,对项目进行统一查验,如发现存在缺陷、未能达到移交标准的,需及时修复,确保项目设施处于良好的运营状况,避免因不符合约定的移交条件和标准造成损失。同时,按照移交资产清单,将资产及相应的权利、资料完整移交给接收方,配合完成权利变更登记等关于资产转移的法律手续,确保资产转移程序合法合规。

建设期在保证工程质量的前提下,需要按PPP合同要求、行业领域的各项法律法规保证安全施工依照计划进度及时完成工程。运营期按照预先提出的绩效目标,依法合规的完成日常运维工作。移交期在项目状况符合约定的移交条件和标准情况下,做好资产交割,完成项目的移交工作。在绩效考核实施阶段根据合同约定绩效考核相关指标和评价指标体系,监测数量指标、质量指标、效益指标、成本指标等,与项目各方共同完成PPP项目绩效管理。

绩效考核是PPP项目政府付费的重要依据,绩效考核结果的优劣关系到社会资本方按绩效考核结果取得收益有效性和安全性。因此,作为社会资本方应加强绩效考核和付费的管控,建立事前参与设定绩效考核指标、事中进行具体绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效考核结果挂钩,获取真正的按效付费。相信随着PPP市场的进一步规范,在政府、社会资本、金融机构、咨询机构等PPP项目参与主体的共同努力下,可以更高效的完成PPP项目绩效考核,在切实提高公共服务效率和质量的前提下,实现公共利益最大化。

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