不一样的一号文件:乡村振兴战略、县级政府扩权

2018年02月10日 19:27:02 来源:互联网
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  随着2月4日2018年中央一号文件发布,乡村振兴战略的脉络逐渐清晰。

  用中央农村工作领导小组办公室主任韩俊的话说,今年的中央一号文件确立起了乡村振兴战略的“四梁八柱”。根据一号文件,决策层将制定国家乡村振兴战略规划(2018-2022年),细化实化工作重点和政策措施,部署若干重大工程、重大计划、重大行动。

  被命名为《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的一号文件指出,当前中国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出,主要表现在农业供给质量亟待提高、农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足、农村环境和生态问题比较突出等等。和所有的战略布局一样,2018年一号文件确定了明确的时间点:到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

  韩俊在2月5日国新办举办的一号文件说明会上表示,乡村振兴是是一项长期的历史性任务,不是造一些典型或干几年就可以大功告成、收官交账的。乡村振兴必须真刀真枪地干、必须有真金白银的“硬投入”、有更加健全的政策“软环境”。

  中国社会科学院政治学研究所助理研究员陈明接受经济观察报采访时说,今年的一号文件不能简单地理解成2018年的年度文件,它实际上是未来很长一段时期农村工作的制度框架。2018年的一号文件是新的战略的起点,地位甚至要高于2006年一号文件关于“新农村建设”的部署,当年的新农村战略也是标志性的文件,而乡村振兴战略可以说时间周期更长。

  从新农村到乡村振兴

  2018年的中央一号文件是改革开放以来第20个、进入新世纪以来连续下发的第15个中央一号文件。乡村振兴战略从十九大提出,到被写入一号文件,只用了三个多月,被定位为“在我国‘三农’发展进程中具有划时代的里程碑意义”。

  2006年中央一号文件名为《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,意见称“提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,为做好当前和今后一个时期的‘三农’工作指明了方向”。这份文件指出,当时中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。

  中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英告诉经济观察报,2006年到现在,中国的经济发展水平更有条件“以工促农、以城带乡”。2006年前后,中国刚刚进行城乡结构调整,开始谋划公共服务、农村财政等问题。彼时的新农村建设是一个起点,而现在的乡村振兴战略到了强调质量兴农和绿色发展的阶段。中国农业产业从新农村的以量为主,过渡到了乡村振兴战略的以量为主。

  从新农村到乡村振兴,折射出中国三农发展所处的主要矛盾区别。十多年前,中国农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段,农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。

  而现阶段中国农村的问题发生了改变。一号文件指出,当前,中国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出,主要包括农产品(行情000061,诊股)阶段性供过于求和供给不足并存,农业供给质量亟待提高;农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足,新型职业农民队伍建设亟需加强等。

  此外,文件提出的乡村问题还包括农村基础设施和民生领域欠账较多,农村环境和生态问题比较突出,乡村发展整体水平亟待提升;国家支农体系相对薄弱,农村金融改革任务繁重,城乡之间要素合理流动机制亟待健全;农村基层党建存在薄弱环节,乡村治理体系和治理能力亟待强化。

  宅基地改革首次探索宅基地资格权

  宅基地也要“三权分置”了。2018年一号文件提出,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

  中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在前述说明会上表示,“资格权”是宅基地改革中中央文件中首次提出,这是借鉴农村承包地“三权分置”办法,在总结有关试点县(市)探索经验的基础上,提出来的一个改革需要探索的任务。“此前宅基地也是‘两权分离’,集体享有所有权,农户享有使用权。所谓‘三权分置’,就是将宅基地使用权分为资格权和使用权。所谓宅基地资格权,是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织那里申请使用宅基地的权利,宅基地使用权是特定权利主体通过适当的流转渠道获得的一定期限内占用宅基地的权利。”中国社会科学院政治学研究所助理研究员陈明告诉经济观察报。

  陈明说,我国农村土地制度改革主要是通过权利创设来实现的。承包地经历了“两权分离”向“三权分置”的变迁。近期发布的中央一号文件明确宅基地也要实行所有权、资格权、使用权“三权分置”。

  随着城市化的快速推进,现行宅基地制度存在的问题日益突出。每年有大量农民离开农村、离开土地,人口大量迁移,农村出现大量农房、宅基地常年闲置。在一号文件说明会上,韩俊说,武汉市做了一个调查,到2016年底,全市1902个行政村,农村房屋73万套,其中长期空闲的农房占到了15.8%。

  陈明告诉经济观察报,宅基地“三权分置”有利于盘活农民闲置宅基地和闲置农房,提升农村土地资源配置效率和农民收入。从权利位阶上讲,宅基地资格权与土地承包权、集体收益分配权是同一层次的权利,都是由集体经济组织成员权转化而来的。“三权分置”后,需要加强相关的法理学研究,通过适当的法律构造对各项权利的权能进行合理配置。

  县级政府权力增加

  今年的中央一号文件中,制度性供给概念首次出现。中央农村工作会议强调了强化乡村振兴的制度性供给,但直到2018年中央一号文件,才系统地给出详细部署。文件列出的四个方面分别是:巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度。

  其中在深化农村土地制度改革的规定中,一号文件提出,在符合土地利用总体规划前提下,允许县级政府通过村土地利用规划,调整优化村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地;预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。

  陈明告诉经济观察报,土地规划管理体制的调整首次允许县级政府调整优化空间布局。应该说土地管理权的下放,可以提高土地利用效率,增强农村土地市场活力。不过,以上制度的顺利实施,还需要配套相关的监测监管制度,防止权力下放带来土地资源滥用。“现在农村的建设用地总体上比较零散,允许调整村庄布局后意味深长。有的地方可能是微调,但有的地方比如此前有农民集中上楼腾出建设用地的做法,腾出来的宅基地等建设用地可以用作工业等建设项目。”陈明认为,目前一号文件中还没有体现出更多细节,但国土部应该后续应该会出配套政策。权力下放的重要意义在于,县级政府在农村建设用地的大盘子中的调控权增大。

  韩俊表示,必须准确理解中央一号文件精神,改革是要鼓励大胆探索,看不清的问题先探索;但是必须守住底线,探索适度放活宅基地和农民房屋使用权,不是让城里人“下乡”去买房置地。同时,在城镇化进程当中,要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权,不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。

  一号文件提到的农村产权制度改革也是涉农领域的热点议题。文件提出,全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认,加快推进集体经营性资产股份合作制改革。同时防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

  中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英接受经济观察报采访时说,农村体制机制改革是乡村振兴战略的重要保障,计划五年完成的集体产权制度改革中,2018年的任务是继续扩面。产权制度改革涉及到集体经营性建设用地入市试点、政府和集体的利益分配机制设计、经营性资产产权改革中的股份化、宅基地改革试点等等。这一系列改革,都为乡村振兴战略提供支撑。

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